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論文與報告
海外利益保護的國家間比較
2019-03-25 14:43:00

本文選自《國際形勢黃皮書:2019年全球政治與安全報告》

海外利益保護的國家間比較

肖河

一、海外利益保護的比較研究框架

2018年9月25日,美國總統在特朗普在聯合國大會發表演說。與以往一樣,他在這次演說大肆宣揚了“美國第一”的理念。演說中,特朗普故作驚人地宣稱:“美國將永遠選擇獨立與合作,而不是全球治理、控制與統治…….美國將尊重在座國家的習慣、信仰和傳統……要求的唯一回報只是對美國主權的同等尊重。”特朗普的發言意味著美國還將進一步調整期在全球范圍內發展和維護自身利益的方式——從合法性較強、長期收益較高的多邊途徑轉向于短期效率較高的單邊和雙邊途徑。這一變化也從側面表明,即使是對美國這樣的超級大國而言,在全球化時代充分保護自身的利益特別是海外利益仍然并非易事。美國仍然在不同的方式之間躊躇搖擺,而當前時代的海外利益保護仍然是一個沒有現成答案的難題。

(一)權力、能力與動力的不匹配

海外利益保護之所以成為一個問題,就在于保護該類“特殊”利益的權力、能力和動力在國際社會的當前發展階段難以取得平衡,始終存在效用、合作與合法性困境。一方面,那些擁有龐大海外利益的國家大多具有加以保護的動力,同時雖然它們在國家能力上存在不少差異,但是大多也具備加以保護的基本資源和能力,但是由于現有國際法體系確立了屬地管轄權的優先地位,這些國家缺少合法的權力來實施這種領土管轄權以外的保護。這一合法性問題使得大國、強國、富國的海外保護行為可能“事倍功半”,甚至是“火上澆油”。另一方面,對于作為他國海外利益的地理載體的東道國而言,它們有足夠的合法權力來實施對他國公民和法人利益的保護,但是其在能力和動力上則較在疑問。在極端情況下,對于這種需要耗費行政和財政資源的保護,東道國可能既無能力,也無意愿。通常情況下,國籍國會懷疑東道國是否會對自身利益“區別對待”;反之,東道國也會懷疑國籍國的保護海外利益的措施侵犯了自身的屬地管轄權,甚至是“干預內政”。換而言之,海外利益保護所要解決的核心問題就是如何在全球化日益發展的形勢下,更加有效地在國際法上平衡屬地管轄權與屬人管轄權,使得各國的海外利益保護需求與能力能夠得到更加優化的配置。

屬地管轄權與屬人管轄權之間的矛盾內在于威斯特伐利亞體系之中,因為作為該體系核心的主權原則在國際法中確定了前者的優先性。與此同時,威斯特伐利亞或者說主權國家體系又是一個更多強調“程序性”而非“實質性”內容的國際秩序,主要規范了國家間的平等法律地位和對等交往程序,對于國家的國內外行為所應受到的約束和所應遵循的規則著墨不多。伴隨著全球化的深化和全球治理的出現,威斯特伐利亞體系缺乏規則“方向感”的弊端愈發明顯。以此而言,更好的海外利益保護要突破這一威斯特伐利亞體系的內生困境。對此,從實際中上看解決或者緩解這一困境有四條可能路徑。

第一,是在不改變威斯特伐利亞體系的前提下,利用所有國家主權均“不受限制”的特點,通過主權之間的對抗性互動來加以保護。外交保護是這一類途徑的代表,其實質是國家將對本國公民和法人的侵害“擬制”為對國家本身的侵害,并以此為由上追究侵害國的責任。這一途徑在本質上遵循的是自助和權力政治原則,現代以來外交保護的合法性逐漸式微,同時作為理論內核的國家代行公民和法人權利的做法也不符合國際法“人本化”的發展趨勢。不過,雖然外交保護總體上是一種“舊式”邏輯,但是其蘊含的主權間“報復”原則依然在現實海外利益保護中發揮著關鍵作用。

第二,是在不改變威斯特伐利亞體系的基礎上,增加海外保護的資源投入,即在效率和合法性條件大致不變的環境上,通過增加投入來提高保護效果。領事保護是這一類途徑的代表,其完全承認東道國在海外利益保護中的優先地位,但是主張國籍國在具體的保護過程中可以介入并發揮輔助作用,以增強東道國政府的保護能力。從邏輯上看,通過改善與東道國的關系(這通常意味著在諸多政策領域滿足后者的要求)來促使其增強對本國利益的保護也屬于這一途徑。

第三,是部分改造韋斯特法利亞體系,增添更多的實質性內容,約束和規范國家對待他國海外利益的方式,將原本屬于東道國自由裁量的相關內容轉變普遍規則下的具有法律約束性的權利義務關系。塑造國際環境、引領國際體系是這一類途徑的代表。這種塑造既可以通過廣泛的多邊談判和建立全球性國際機制來實現,也可以通過有限的雙邊或者少邊渠道甚至是單方面的國內立法來實現。

第四,是在自由主義國際秩序的實質規范(例如市場經濟規則)深刻塑造了當前國際經濟和政治環境的前提下,通過國家內部的“分權”,將原本由國家壟斷的公共安全供給體系轉化為多元參與、國家僅是分配、協調和監督節點的安全供給網絡。“分權”后的安全供給網絡能夠更有效率地在私人和地方層面與他國的同類行為體對接,形成新的全球安全聚合(global security assemblage)。這一新的跨國關系通過“降維”(將原本國家間的政治互動轉變為非政府行為體之間的互動)回避了主權國家體系中的合法性問題,實現了資源的更優配置。跨國私營安保產、保險、國際法律公司和各類民間團體均是這一路徑的主要載體。

(二)海外利益保護的模式比較

比較不同國家的海外利益保護,大體有兩個觀察維度。其一是在保護手段的性質,這涉及與其他國家的互動方式,是外向型屬性;其二是與手段密切關聯的國內制度設計,這涉及國內各部門的地位影響,是內向型屬性。值得強調的是,國家并非海外利益保護的唯一主體。從海外利益出現起,具體承載這一利益的公民和法人以風險規避為主要內容的自我保障就是最為普遍的保護手段。在全球化迅速發展的當今世界,跨國企業和商業機構也具有和承擔了更多的“自我保護”的能力和職責。在投資企業層面,這既包括消極的風險控制,也包括積極的履行社會責任和供應鏈管理;在其他商業機構層面,則是提供跨國環境評估、安保、金融和保險服務。這些措施本身并非是國家行為,更多地體現了各國在海外利益保護之中的共性。但是,對非政府行為體海外利益的態度以及相關的國內管制政策卻體現了各國在國家層面的偏好。因此,非國家行為體如何通過全球安全網絡保護自身雖然不是國家海外利益保護模式的直接比較內容,但是其背后的政策導向卻應當是題中之義。

在現實中,國家一般會綜合采用所有四種海外利益保護途徑,但是由于利益保護需求、國家能力和國內制度偏好上的差異,不同國家會更偏重某一類或某幾類措施,這種構成比例上的差異就形成了國家海外利益保護的不同“模式”。根據海外利益保護措施的強制性高低和行動主體來加以分類,大概有四類構成不同模式的基本類型,它們分別是外交保護、立法強制、東道國主導和安全聚合型。其特征如下表所示。

外交保護型是最“經典”的一類海外利益保護措施,其更多遵循的是“主權對抗”的邏輯途徑,通常具有較高的強制性。這類措施的執行大多取決行政部門的自由裁量,19世紀以來的各類“炮艦外交”就是其中的典型代表。東道國主導型則與此相反,其主要通過領事保護、外交交涉等強制性較低的措施加以保護,歸根到底它們的效果如何還是取決于東道國的意愿和能力。立法強制型則是以國內法(包括國內立法機構批準的國際條約)代替行政機構的自由裁量、具有高度強制性的海外利益保護措施,其相較于外交保護型措施更加 “剛性”,各種“長臂管轄”或者“治外法權”通常是此類措施的內容。安全聚合型則是通過強制性更低的國際法框架內的商業和社會活動來保護海外利益,是一類軟性、多元、本地化的保護措施。

現實中,由于海外利益這一概念本身的復雜性和載體的多元性,這四種海外利益保護類型并非是相互排斥的,國家在不同的利益領域可能偏好不同的保護模式。不過,通常只有國力在中等強國以上的國家,才具備采取高強制性措施的可能性。總體來看,國家的綜合能力越強,其海外利益保護模式也就越多元化。在這一分類比較框架基礎上,下一部分將通過對兩類主要國家的介紹,來展示不同國家在海外利益保護上的政策偏好和類型組合。

二、主要國家海外利益保護的模式案例

根據在現有國際體系和秩序中的影響力大小,這一部分將展示兩類主要國家(至少具有一定地區影響力的次強國家)的海外利益保護模式。一類是當前國際秩序的“內圈”主導國家,即美國和英、法等歐洲大國,后者則是包括日本、印度在內的其他次強國家。之所以將日本這樣的發達資本主義國家和印度這樣的新興經濟體國家歸位一類,是因為它們在海外利益保護上仍然與歐美強國存在重大差異,主要是在海外利益保護措施的強制程度上仍然相形見絀哦。這一差異與國家間的綜合實力差距有密切關系。

(一)海外利益保護的主導強國模式

美國是當今國際體系中的霸權國家,也是國際秩序的主要塑造者。美國在海外利益保護中采取了相當數量的高強制性措施,其廣泛使用立法強制型措施,同時也不排除在極端情況下采取包括行使武力在內的外交保護型措施。以1948年馬歇爾計劃的出臺為分水嶺,原本主要屬于行政部門、特別是總統和國務院的保護海外美國公民及其財產的權力逐步流向國會。特別是涉及財產保護的部分,基本上被寫入各類由國會提出或批準的立法和條約。其實質是用美國的政治、經濟和軍事實力來支撐美國的國內法,迫使其他國家不得不按照美國的國內法律來約束自身涉及美國海外利益的行為。這些做法當然具有不同程度的霸權主義色彩,但是相對于由行政部門主導的外交保護,其透明度和機制化程度更高,能夠在國際社會中形成較為穩定的預期。當前,美國的相關法律條文眾多、體系龐雜,其中最為重要的包括對受援國附加了多種義務的《對外援助法案》,以及針對其他國家沒收美國公民海外資產的各類貿易法案和修正案。

美國海外利益保護的高強制性特征帶來了兩方面的影響。一方面其具有明確、高效的優勢,能夠切實抑制其他國家針對美國海外資產的負面行為;但是另一方面也會引起合法性爭議,甚至促使其他大國采取反制性的立法措施。因此,美國廣泛采用立法強制型的海外利益保護措施是以其在國際體系中獨有的實力優勢地位為支撐的,其他國家難以亦步亦趨地效仿。與用立法迫使其他國家接受自身體系的美國類似,歐盟在海外利益保護中也在試圖推動東道國與自身在治理環境上的同質化,但是不同的是,歐盟是通過更具彈性的共同的歐盟擴大和睦鄰政策來實現這一目標。歐盟以入盟談判和援助補貼為主要政策抓手,通過嚴格的考核來改變政策申請國和受援國的國內治理規則。這種塑造模式也具有相當程度的強制和干預性,但是與美國相比其針對的對象更為有限,對國際環境的塑造作用較小,同時政策的自由度也相對較大。總之,作為國際秩序的引領者,美國和歐盟始終在利用多種方式為側重程序性的主權國家體系增加實質性規則,塑造有利于自身海外利益的國際經濟和治理環境。

除了立法強制型措施之外,美國和歐盟自20世紀80年代的里根和撒切爾革命起就開始大力發展安全聚合型措施,在繼續倚重傳統非政府行為體的同時,還在海外安全供給上大量“外包”,充分利用政治成本更低、合法性更強的網絡型安全供給。其中,出于新自由主義的經濟意識形態和廣泛的實際運用,安全外包已經成為美國安全和防務體系中不可分割的一部分,實際上分享了美國的國家權威和合法性。這一“安全私有化”進程既有政府政策的推動,也有立法規范的跟進。歐盟在“安全外包”的立場與美國較為相似,正在積極推動國際私營軍事和安保公司的規制化。整體上看,美國和歐盟非強制性的安全聚合型保護與強制性的立法強制保護互為補充,更好地覆蓋了海外利益領域。相對而言,美國對于東道國主導型的保護措施重視不夠。例如,在最為常規和普遍的領事保護上,美國對于該類保護的互惠性重視不足。作為《維也納領事關系公約》的締約國,美國一直未能充分履行公約規定的通告義務,這也顯著影響了其他國家在涉美事件中履行領事保護義務的質量。

最后,外交保護乃至于軍事性的對外干預也一直是美國和英、法這樣的歐洲大國在海外利益保護中的選項。盡管三國在使用這一政策工具時更加謹慎,但是它們并沒有在法理上放棄使用這些。西方學界甚至據此提出了將軍事干預合法化的“正義戰爭”標準,有條件地將行使武力轉化為有效、合法的政策工具。除美國外,法國是當前最頻繁和最大規模使用武力干預的國家。法國軍事力量廣泛分布于西非地區,21世紀以來在乍得、中非和科特迪瓦的法國軍隊承擔著直接保護法國公民、支持親法政府、維護區域穩定的職責。這也引發了國內外的強烈爭議。

在特朗普執政后,美國的海外利益保護模式發生了一些變化,這主要體現在對國際環境的塑造上。以往,美國主要通過聯合國、WTO等廣泛的多邊機制來整體性地塑造有利于本國利益的國際規則環境。但是隨著全球化的發展,這種模式被越來越多的美國人視為“緩不應急”、“資不抵債”,亟需通過更有效率的選擇性的少邊主義甚至是單邊主義的方式來推進對美國更為有利的“新版”國際規則。早在奧巴馬時代,TPP就帶有這一色彩,不過該協定在總體上仍然希望爭取更多國家的前期支持,營造出一種“多邊主義”的氛圍。但是特朗普政府并不在乎是否具有多邊主義色彩、是否具備足夠的國際合法性,而是希望采取更加直接方式。從目前看來,盡管這種方式使得美國與很多國家發生了更為激烈的沖突,但是也收獲了部分成果。例如,特朗普已經先后通過強硬的雙邊談判迫使墨西哥和加拿大就重修NAFTA做出讓步,形成了對美國更有利的貿易協定。這恐怕將鼓勵美國進一步地按照“特朗普主義”來塑造國際環境。

(二)海外利益保護的次強國家模式

次強國家保護自身海外利益的模式大致可以分為兩類。第一類在海外利益保護上的立場較為“溫和”,較少強制性,它們的行為方式更接近中小國家。

第一,由于國家力量相對有限,它們較少甚至很少采取外交保護或者立法強制型措施,更多地是通過約束本國海外行為體的方式來控制風險。其中不少國家規定,公民個人應當為海外救助行動支付費用,這也是為了增強個體和法人的海外風險意識。有些國家和社會甚至會高度強調公民在海外有責任為國家“減少麻煩”;第二,這些國家高度重視塑造有利于自身海外利益發展的國際環境,但是與美國或者歐盟能夠通過單邊或者雙邊措施來實現這一目標不同,它們更多依靠參與和影響區域和全球性多邊機制來得償所愿。例如,對于這些國家而言,像《漢城協定》和《華盛頓協定》這樣的多邊投資機制就更具重要意義,比締結雙邊投資協定更加高效;第三,這些國家更為重視非強制性的外交措施,營造良好的對外關系,因此外交部門在政府中往往擁有更高的地位和更多的權限,在海外利益保護中發揮著比其他部門更為重要的作用;第四,這些國家同樣認識到了全球安全聚合的發展趨勢,但是與美國高度重視和廣泛利用國際私營軍事和安保產業不同,它們更多是通過增強社會間聯系的“軟性”手段來維護海外利益。例如,相對于美國、英國等高度發達的“安全外包”國家,同為發達國家的日本就并不熱衷于發展自身的國際私營安保產業,而是高度重視通過公民組織增強與東道國社會的聯系。這種做法不僅資源投入較少,而且效果更加突出。

第二類國家保護海外利益的方式則更具“攻擊性”,印度是其中的典型代表。與其他次強國家相似,印度高度重視利用公民組織來增強與他國社會間的聯系,重視國際多邊組織的作用。但是區別在于印度同樣敢于使用外交保護型措施,甚至是直接派出武裝力量干預其他國家內政,保證當地的政治發展不會危及自身的海外利益。印度海外利益保護的這一特征在應對中國提出的“一帶一路”倡議時表現得極為突出,其經常通過帶有強權政治色彩的外交行動向斯里蘭卡、尼泊爾和孟加拉國施壓,防止它們“倒向”中國。除此之外,印度還和歐美大國一樣,廣泛利用民主援助來塑造有利于自身的國際環境。例如,印度是聯合國民主基金會繼美國之后的第二大出資國。與印度“咄咄逼人”的干預性、強制性的海外利益保護模式相匹配,印度還在外交部之外專門設立了海外印度人事務部,后者可以獨立處理相關的海外利益保護問題。值得注意的是,由于善于利用自由民主的意識形態和公民組織,印度的海外干預通常不會引起廣泛非議。其中原因除了西方大國的默許和支持以外,也體現了不少發展中國家、特別是非洲國家在盧旺達種族屠殺后在干預問題上的態度變化。這一趨勢在利比亞和敘利亞危機爆發后,還進一步擴散到北非和中東的不少國家。沙特阿拉伯、土耳其這樣的地區大國在保護自身的海外利益時也在不同程度上具有相似特征。

三、比較視野下的中國海外利益保護

利用第一部分提出的分類框架,對比第二部分的模式展示,可以更清楚地看到當前中國海外利益保護的特政,這也從側面提示了中國海外利益保護的可能發展方向。

(一)中國海外利益保護的比較特征

首先,無論是行政部門主導的外交保護型措施還是立法部門主導的立法強制型措施,中國都很少采用。這導致除了利比亞撤僑等極少數情況,中國的海外利益保護大多是通過低強制性的與東道國的外交交涉實現,高度依賴與東道國的雙邊關系和對方的意愿和能力。特別值得強調的是,盡管中國的對外援助和投資金額龐大,但是并不存在歐盟式的嚴格評估體系,因此中國的經濟力量在塑造有利于自身的國際環境方面作用有限。有鑒于此,近年來中國也在考慮制訂帶有一定立法強制型色彩的對外援助法,特別是要建立援外監督評估體系,但是目前尚無顯著進展。在海外利益保護的邏輯上,中國主要還是通過經貿往來和直接援助等國際經濟聯系來強化東道國主導型的保護措施,其作用是間接的、低強制性的,這在確保較強合法性的同時也增加了海外利益保護中的不確定性。因此,也有觀點指出,中國的對外政治經濟政策并未有效塑造區域環境、保護自身的海外利益,包括“一帶一路”倡議在內諸多合作雖然規模迅速擴大,但是更多反映了東道國的利益需求,沒有顯著增強中國的控制和保護能力。低強制性是中國海外利益保護的最主要特征。

其次,對于安全聚合型的海外利益保護措施,中國開始逐步認識到其優勢和重要性,但是這種認識與其他主要國家又存在一定差異。一般而言,遵循市場經濟原則的商業行為體和遵循非盈利原則的公民組織是全球安全聚合網絡中的兩類主要非政府主體。大部分國家在保護自身海外利益的過程中都會“兩者并重”,讓它們在各自領域發揮突出作用。比較而言,中國在利用這兩類主體時都存在短板。一方面,中國企業、政府和學術界開始認識到國際私營安保公司等商業行為體在海外利益保護中的重要作用,其效率高、政治成本低、合法性強的優點日益得到認可。但是這種重視更多的是出自淺層的現實需要而非深層的理念轉變,并沒有真正實現朝向“安全聚合”網絡的轉型,這也導致相應產業和行為體的發展并不迅速。另一方面,中國非盈利性公民組織的國際化程度更低,與其他國家的同類組織相比明顯相形見絀。中國的公民組織一般都有深厚的政府背景,與國際通行模式差異較大,也缺少國際交往和對話的經驗能力,很難與國際和東道國的非政府組織有效對接、合作或者相互制衡。與相應的市場行為體相比,中國公民組織的國際化面臨更多認識和體制上的挑戰。利益保護主體的多元化程度有限是中國海外利益保護的另一重要特征。

這兩個特征共同決定了中國的海外利益保護主要是由政府主導的,其他非政府行為體發揮的作用還較為有限。在政府中,主要是由行政部門的自由裁量來進行保護。而且,相應資源和外交投入大多需要經過東道國政府的“接收”和“轉化”才能轉化為終端安全供給。這部分導致了中國對海外公民和資產的保護高度依賴領事保護的局面,使得外交部的領保部門“小馬拉不動大車”,有限的領保資源和不斷增長的海外利益保護需求之間缺口不斷拉大,領事保護的“可持續性”問題日益突出。對此,很多觀點指出在增強資源投入和多元供給渠道之外,還需要通過立法等手段減輕政府的海外利益保護責任、降低公民的海外安保預期,以此增強中國領事保護的可持續性。就目前看來,雖然中國正在探索多元化的海外利益保護模式,突破對外交交涉和領事保護的依賴,但是尚未顯示出總體特征的變化。

(二)中國海外利益保護的可能發展方性

強制性低、多元化不足是中國海外利益保護的兩大特征。前者使得中國的海外利益保護措施的合法性較強,不容易引發雙邊摩擦和沖突,但是缺點是保障力度不足,資源投入和安全供給之間的關系也較為間接;后者則是中國海外利益保護的明顯短板,使得中國難以在不同的情境下選擇恰當的保護方式,經常要以政府應對非政府行為體,打“不對稱戰爭”。其中非盈利性的公民組織的發展和國際化不足更是短板中的短板。

展望未來,雖然逆全球化和民粹主義思潮還會在全球掀起波瀾,但是這更多是對日益深入的全球化進程的反應,難以逆轉全球化和全球治理的趨勢。在這一背景下,世界范圍內的屬地管轄權與屬人管轄權的交織和沖突還將深化,全球安全聚合還將進一步擴大,世界各國關于海外利益保護中合法性問題的認識還將持續轉變。就目前看來,只要符合一定條件,無論是外交保護還是國內立法,國際社會對這些更具強制性的海外利益保護措施的接受程度都在提高。

要想提高中國海外利益保護的能力,除了增強中國各類政府、非政府主體的海外行動能力之外,更主要的是要提高保護模式本身的效率。為此,一種思路是在更大程度上實現安全供給的“分權”,將原本屬于國家的安全保護職能下放給市場和其他的社會行為體,將國家主權之間的互動“降維”為社會之間的互動,遵循的是較少合法性爭議的通行國際規范。這樣既可以增強海外利益保護的自主性、靈活性與合法性,又可以確保成本和收益之間的權責對等,提高整體效率。另一種思路則是在與東道國的政治經濟互動中爭取更多主動,通過達成有約束力的雙邊條約、建立國內立法的方式來保障資源和外交投入的產出,化被動為主動。盡管在這一過程中肯定會出現一定程度的爭議,但是這種轉變符合國際社會的整體發展潮流,長期來看反而會增強中國海外利益保護的國際合法性。

 

 

 

 

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(本文選自《國際形勢黃皮書:2019年全球政治與安全報告》。《國際形勢黃皮書:2019年全球政治與安全報告》,張宇燕主編;李東燕、鄒治波副主編,社會科學文獻出版社,2019年1月出版。)

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